刘小军：全面深刻认识中国旅游业的转型升级

国家旅游局综合协调司副司长刘小军先生

旅游业提出转型升级始于上个世纪末，近几年一些地方旅游业从实际出发，在不同领域付之行动，小有成果。把转型升级作为国家层面的旅游发展战略，是邵琪伟局长在2008年全国旅游工作会议上提出的。这是我国旅游业历经30年发展，在全面推进小康社会建设的重要机遇期提出的行动纲领。对于推动旅游业又好又快发展，提升旅游产业的地位和作用，为经济社会发展做出新贡献，具有“顾眼前、谋深远、定大业”的深刻意义。我以为需要从三个方面把握和理解：
第一、提出转型升级战略的时代背景。

从30年发展历程进入了新的阶段分析看，首先，我国旅游业需要在科学发展观的引导下转入可持续发展的历史新阶段。旅游业已从行业领域的跨越式发展，转入到融入经济、社会、文化等整体推进的发展阶段，产业综合性、关联性、配套性显着增强，单纯强调超前发展已经不适应旅游发展的客观环境，必须通过协调平衡产业要素，在保持与国民经济的协调平衡中追求旅游发展。

同时，必须改变长期以来主要依靠要素增加、追求数量扩张和规模扩大的赶超式增长方式，向更加注重素质提升和结构优化，更加注重节能环保，实现集约化发展，更多地依靠要素协调、素质提高和业态创新推动旅游业发展；从促进行业自身发展转向统筹发挥旅游产业综合功能，全面增强旅游部门和产业的综合带动功能，提高对国民经济和社会发展的贡献能力。

其次，我国旅游业发展面临着新技术和全球经济一体化的深刻影响。旅游业是新技术应用和全球经济一体化的受益者和促进者，世界主要旅游客源地约1/3的旅游产品订购通过互联网进行。我国旅游电子商务发展虽然相对较慢，但实际应用的技术含量、手段基本与世界保持同步，但是由于规制建设滞后，在市场竞争中我们处于弱势。还有一个现象需要注意，从上个世纪八十年代以来，许多经济发达国家和世界旅游组织把旅游业的发展与履行社会责任相联系，采取了积极的措施，在促进就业、消除贫困、改善环境、保护文化、传播文明、倡导尊重等方面开展了实际行动，极大地提升了旅游业的人文精神。作为世界旅游大国，在全面建设小康社会的时代背景下，中国旅游业必须用世界和人类的眼光审视自己的发展方向，把为社会、为人类、为环境创造福祉，作为追求发展的终极目标。

最后，我国旅游业正处在进入经济社会发展大舞台的关键时期。旅游作为国民经济的重要产业，现代服务业的组成部分，在工业化、城镇化、信息化、国际化进程中，必将站在一个更高的历史起点，释放出前所未有的巨大发展能量。据国内外有关方面预测，到2015年，中国将成为世界上第一大旅游接待国、第四大旅游客源国和世界上最大的国内旅游市场。届时，我国旅游市场总量将达到30亿人次，全国旅游业增加值可达2万亿元左右，约占GDP的4.8%，约占服务业增加值的11%，旅游业对GDP增长的贡献率可达1个百分点，对服务业增长的贡献率可达2个百分点。我个人估计，届时旅游总消费可以占到内需的25%左右；境外旅游消费可以减少国际贸易收支顺差1200亿美元左右。
综上所述，我们面临的时代背景在变，发展环境在变，追求的目标在变，需要转变原来的发展轨迹。

第二、转型升级战略涉及的若干认识问题。

全面推进旅游业的转型升级，需要业内与业外兼顾，当前与长远结合，政府与企业合作，建制与改良并举，坚持不懈地抓下去。在实施过程中必然涉及若干重要问题，需要在旅游行业内形成共识。

1、统筹旅游产业的经济功能和社会功能问题。国内外的旅游实践证明，旅游业对经济、社会、文化等方面具有多重作用。在我国旅游业30年发展的不同阶段，旅游业的创汇功能和经济功能都曾被列入国家战略层面得到充分肯定。最近几年，随着建设和谐社会国策出台，旅游的社会和文化效应开始受到关注，各级旅游部门主动围绕国家大局开展的一系列工作，进一步证明了旅游业的综合功能特征。把旅游的综合功能分解开来认识，有利于我们强调功能特征和推动相关工作，但事实上旅游各种功能的成因和发生是有机统一的。因此，推动旅游业全面转型升级，首先就应该把旅游业的经济、社会和文化等功能作为有机统一的整体统筹认识，明确旅游业在经济社会发展中的定位，树立正确的旅游发展观，统筹转型升级各项工作，整体推进制度创新，设计综合发展指标体系，调动一切积极因素，最大限度地发挥旅游业对经济社会发展的综合促进作用。

2、坚持政府主导与完善市场机制问题。尽管对政府主导旅游业发展一直以来就有不同看法，但我国旅游业的发展实践证明这是一条成功经验。这既有早期旅游市场本身缺失的需求，也有“大政府”推动产业发展的意志体现。进入21世纪，中国明显加快了融入世界开放经济体系的步伐，政府职能持续调整，市场主体不断强化。在推动旅游业转型升级过程中，应抓住机遇，因势利导，把握政府在转型升级的战略层面和工作层面的着力点，不介入或少介入市场可以自身完善的领域，不干涉或少干涉企业可以自我调节的行为，充分保障市场对资源配置的基础性作用，为发挥政府职能的主导作用和市场机制的基础作用创造和谐高效的制度环境和工作环境。

3、兼顾旅游国际化和市场大众化问题。中国旅游业从开始起步就是一个面向世界的行业，国际化一直是旅游市场的主旋律。近年来，以假日旅游为代表的国内大众化旅游蓬勃兴起，大众化已成为旅游市场的鲜明特征。从长远看，国际化和大众化在发展趋势上将逐步趋同，但现阶段在市场价值取向上存在一定差距，包括发展水平、经营管理、产品标准、服务质量等等都存在不同程度的差异。在旅游业转型升级过程中，一方面我们要坚持改革开放，进一步提升旅游业的国际化整体水平；另一方面我们要加强旅游产品体系建设，增强大众化旅游供给能力。在涉及资源配置、市场取舍、工作标准、制度配套等系统性工作时，要兼顾国际国内两个市场，平衡高端消费和大众消费两个因素，协调眼前和长远两个利益，切实增强我国旅游业发展的持续性和协调性。

4、优化旅游发展环境和提升行业素质问题。我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加速发展阶段。发展的多元化促进旅游业在参与中不断释放综合带动功能，成为具有外部性的社会化大产业，各方面对旅游业的期望越来越高。同时，旅游市场的社会化分工程度明显提高，行业的专业化进一步分解，旅游部门的职能局限越来越明显。其结果是旅游业对外功能得到放大的同时，旅游业内在的矛盾不断积累和挤出。因此，在推动旅游业转型升级工作中，要树立“外部抓环境优化，内部抓素质提升”的指导思想，最大限度地调动全社会和各相关部门的积极性，努力争取好的旅游发展环境；最大程度地挖掘部门和行业自身的潜力，全面提高旅游行业的素质。
认识问题还不止这些，从行政管理角度出发，这些问题需要认真解决好，才能推动转型升级工作。

第三、实现转型升级战略任务的重点工作。

转型升级的主要任务，各地区的侧重会有所不同。就全国旅游业而言，主要有：

一是建设以服务为导向的旅游政务，强化面向社会的旅游综合功能。要把旅游工作的出发点和落脚点放在为市场服务、为游客服务、为企业服务上，提高旅游公共服务水平。这是各级旅游部门当前和今后的优先工作。同时，要切实把发挥产业综合功能摆在重要位置，实现旅游产业与国民经济协同发展。

二是创新发展思路，提升旅游发展的内生动力。今后，旅游业发展仍然主要依靠消费需求的外部增长动力。同时，要按照科学发展观的要求把旅游业发展纳入可持续到道路，必须增强发展的内生动力，大力摸索和推广资源节约型的旅游开发模式、环境友好型的旅游消费模式，在完善产业体系、提升产业素质、发挥产业功能和优化发展环境上下功夫。
三是继续推进体制创新，突破发展瓶颈。尽管从行业管理的需要出发，我们有理由要求加强旅游部门职能；但是，从履行职责的角度讲，我们现有的职能仍然存在错位、越位和不到位问题，有些属于沉淀的老问题，有些是面临的新问题，但都需要通过体制机制创新加以解决。比如，行业协会的作用发挥、旅行社经营体制、旅游市场监管方式、市场促销手段等等。

四是推动旅游与文化的紧密结合，提高旅游市场竞争力。从普遍意义上讲，全世界的旅游竞争归根结底是文化竞争。中国旅游业已经完成了初始阶段的外延扩张发展任务，今后要回归到内涵式发展的道路上来。这就需要我们把中华民族文化作为核心价值，赋予旅游业更多的文化元素。

最后，实现转型升级要以满足人民需求为目的，让每一个公民都能旅游，享受旅游的快乐。满足大众化旅游，提供大众化旅游服务。